导读

　　"十八届三中全会的文件，写得很好，有很多亮点。但是在执行当中，缺乏充分讨论，在看法上存在一些分歧。已经出台的文件把管资本与管企业的概念、管理方式混杂在一起，监管机构除了管企业，还要管资本，越管越宽、越管越细，使企业不知所措。"

　　2016年12月6日午后，在北京东二环附近的一个公寓楼里，多年研究国企改革的专家，国务院发展研究中心研究员陈清泰先生接受了21世纪经济报道记者（以下简称《21世纪》）的专访。

　　过往的国企改革历程，他如数家珍，因而认识得更加深刻。对于这轮"管资本"改革，他认为应当追本溯源，追溯到从《全民所有制工业企业法》到《公司法》所未完成的转轨任务，而推进"管资本"改革，既是国有资产实现形式的改变，也是遵循《公司法》规定，建立现代企业制度的过程。

　　对于当前的改革，他有所担忧："管资本"改革会不会变成了既管资本，又管企业，结果比以前管得更多、更死？他认为，公司的治理结构的要义是维护股东权益，应遵循国际通行基本的准则，不应当戴上所有制的标签。

　　他认为，"管资本"改革有一把钥匙，就是加快推进顶层国有企业公司化改制。

　　"这样的情况难以为继"

　　《21世纪》：2000年之后，以央企为代表的国企效益普遍好转，许多央企也进入世界500强行列。国企似乎很强大，并不需要改革。那么，为什么十八大前后会出现比较强的国企改革呼声？这轮国企改革的触发点是什么？

　　陈清泰：国企改革实际上已经几起几落，上世纪90年代，特别是1992年中央提出建立社会主义市场经济体制之后，国企改革被放在了非常突出的位置，政府也采取了很多改革措施：如，推进建立现代企业制度试点、加快建设资本市场、减员增效、兼并重组、抓大放小、政策性破产，以及优化资本结构、施行债转股、三年脱困等。经历那轮改革，国有企业状况有了改进，结构也有所优化。加入WTO之后国家迎来了新一轮经济增长，国有企业出现了十年的辉煌。

　　那个时候中国经济正处在经济发展的追赶期，在政府主导的大规模投资中，国企发挥了重要作用，基础原材料、基础设施、基础服务业和制造业等快速发展，以较短的时间走过追赶期。

　　到2011年左右，中国投资驱动高峰期结束，需要向创新驱动转型。这个时候政企不分、所有权与经营权不分，政府授予国有企业行政垄断地位、把国有企业当作调控经济的工具、推动经济增长的抓手，使国有企业效率低下，缺乏创新动力，缺乏活力。由于政企分开的问题始终未能解决，国家对不同所有制企业区别对待的政策不断强化，每个企业头上都有一个所有制标签，被分作体制内、体制外，还有行政级别；在市场准入、获得稀缺资源、银行贷款，以及对政府话语权等诸多方面都有很大差别，公平竞争的市场经济体制无法建立。经济转型、跨越中等收入陷阱必须调动各种所有制企业的内在动力，国有企业被管得缺乏活力，民营经济发展受到制度性阻碍的状况必须改变，企业改革成了经济体制转型的焦点。

　　《21世纪》：2011年左右是一个节点？

　　陈清泰：实际上，问题早已存在，只是到经济转型时矛盾更加尖锐了。从体制来看，我们一直坚持"公有制为主体，国有经济为主导"，当非公经济超过一半时是否就碰到了天花板？因此，是国进民退还是民进国退？争论不断。2003年的十六届三中全会《决定》为了改变这个状况，在文件中提了一句狠话，"允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业(2252.319, -11.17, -0.49%)及其他行业和领域"，但是始终没有做到。

　　后来国务院发了一个"非公36条"，没解决。不到五年，又发第二个"36条"，还是没解决。其间，国资部门高调宣布，国有经济在七大行业要保持绝对控制，九大行业保持较强控制力。这种体制下，市场经济体制怎么建立？

　　《21世纪》：这背后深层次的体制性问题是什么？

　　陈清泰：是政府与国有企业的关系。传统国有资产实现形式是实物形态的"国营企业"，后来称为国有企业。1987年出台了《全民所有制工业企业法》，以此规范国有企业。1993 年颁布了《公司法》，为国有资产资本化、向公司制转型创造了条件。至此，国有资产可以有两种实现形式、国有资产下可以有两种企业制度、相应地政府有"管企业"或"管资本"两种管理方式。

　　客观地讲政企不分、所有权与经营权不分这些体制性问题几十年得不到解决，不是党和政府不重视，不是政策出得少和文件写得不到位，本质的问题是用政府的行政理念、行政办法管理进入市场的企业，这种制度安排的本身与市场经济不能相容。实践证明，政策性调整改变不了体制性缺陷。