在财政部核查债务之后，便开始了地方债务置换，截至到2016年9月底，全国地方累计完成发行置换债券7.2万亿元。通过债务置换，地方政府将时间短、利率高的债务转换成时间长利率低的债券，给地方政府节约了利息支出，降低了地方政府的负担。

　　不过，此时，无论是中央政府、地方政府还是融资平台公司，都感觉到实施两年的“43号文”对于面对着收入紧绷、投资资金缺口的地方政府而言，实际约束效果越来越“有待评估”。一家城投公司的负责人说，“‘43号文’影响越来越小了。‘43号文’出台后地方城投公司关了吗？几乎一个都没关，原来怎么样，现在还一样，就是借债融资难一点。随着时间越来越长，43号文发挥多大作用还需要评估。”

　　财政部显然也意识到地方政府债务的严峻性。按照此前的预定目标：截至2016年，地方债务的情况应该是：2015年锁定的16万亿以及2016年地方债券的1.18万亿，总共17.18万亿。

　　财政部认为当前地方政府债务领域也出现了一些新的问题，主要是“局部地区偿债能力有所弱化，个别地区债务率超出警戒标准，违法违规融资担保现象时有发生，一些政府和社会资本合作项目存在不规范现象等，需要引起重视。”

　　在2015年召开的一次政府引导基金会中，财政部相关人士表示有些基金没有按照市场化原则运作，政府承担了无限责任。比如一是对社会资本承诺保底收益率，收益达不到的由政府补足。第二个表现是约定基金本金如出现亏损也是由政府补足。这类资金实际上是由政府对社会资本的还本付息进行了兜底，开奖，明股暗债，加大了财政风险。

　　2015年年底的财政工作会议中，时任财政部部长楼继伟表达了对于PPP的担忧，他表示，现对已经进入“笼子”的债务而言，变相举债问题更令人担忧，有的地方受债务管理政策约束，通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式变相融资，将PPP异化走偏。

　　变形举债

　　审计署在2016年6月底公布的审计数据进一步印证了财政部的担忧：截至2015年年底，浙江、河南、湖南、黑龙江4省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中，不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。

　　根据审计署此前对地方政府性债务的审计：截至2013年6月底，地方政府负有直接偿还责任的债务为10.88万亿元，负有担保责任的债务2.66万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体，分别举借4万亿元、3万亿元、1.78万亿元。

　　而到了2015年8月29日，十二届全国人大常委会第十六次会议通过的《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的决议确定，2015年地方政府债务限额锁定16万亿元。如果算上2016年地方债券的1.18万亿，总共达到了17.18万亿。

　　赵全厚说，“审计署一般是按照会计和法律原则来进行的，主要集中于举债是否有担保，会计上是否属实等问题，而财政部是按照政府债务的财政正义原则来统计的。有些融资平台欠下的很多债实际上是政府的，但政府现在没有能力偿还，只能通过融资平台。”

　　从2013年到2016年，这三年间，中国规范地方政府举债政策不断出台，中央财政也不断加大支出力度，但看起来在经济增长和改革面前，地方政府似乎始终没有摆脱缺钱的困扰。于是，各种变形后的举债手段不断出现。

　　东部一家城投的负责人对经济观察报表示，“财政部看到债务变化的一些迹象，今年10月财政部发文再查地方债务数据，但是财政部官方又表示，地方债务一直都是可控的，一方面显示了地方债务问题的严峻，又说很可控的，之间是有疑虑的。”

　　因此，在今年11月11日的《预案》出台之前，财政部已经在2016年10月前后连续要求各地专员办督查地方政府违规出具担保函，之后又部署摸底2014年以来全国地方政府融资平台公司、国有企业、事业单位等债务余额情况。

　　2016年的8月，财政部以解析“不规范PPP与政府购买服务变相举债”为主题在财政部的PPP中心召开座谈会，邀请主管部门和PPP行业人士参加。参会的有财政部金融司、PPP中心以及其他相关方面的人士。

　　在此之前的一个月，2016年7月，财政部相关业务司局调研了地方经济风险中债务风险问题，其中特别提到了国家开发银行的棚改贷款和专项建设基金。一位熟悉调研情况的地方财税人士称，无论是棚改贷款还是专项建设基金，给地方债务带来的风险都不容乐观。